Unkarin kevään parlamenttivaalit muuttivat asetelmaa, jossa Euroopan unioni ja Unkari ovat eläneet jo vuosia. Péter Magyarin johtama Tisza-puolue kampanjoi oikeusvaltioperiaatteen vahvistamisen ja EU-suhteiden korjaamisen puolesta, ja vaalitulos herätti nopeasti odotuksia uudesta suunnasta. Mutta millaisessa tilassa maan oikeusvaltio on Fideszin pitkän valtakauden jälkeen? Entä minkälaista oikeusvaltiokiistojen värittämää EU–Unkari-suhdetta tuore hallitus lähtee korjaamaan?
Unkarin oikeusvaltion tila on ollut yksi EU:n ja Unkarin suhdetta eniten hiertäneistä kysymyksistä. Oikeusvaltioperiaate on Euroopan unionille keskeinen. Se on yksi unionin perusarvoista, ja yhteisen arvopohjan kunnioittaminen on myös EU-jäsenyyden ehto. Unkari on kuitenkin vuodesta 2010 lähtien haastanut avoimesti EU:n tapaa tulkita oikeusvaltiota, demokratiaa ja eurooppalaisia arvoja. Kyse ei siis ole vain yksittäisistä lakimuutoksista, vaan myös laajemmasta kiistasta siitä, millaisena arvoyhteisönä Euroopan unioni itseään pitää.
Viktor Orbán vielä pääministerinä Euroopan komission 2026 maaliskuun kokouksessa. Kuva: Euroopan komissio
Samalla Unkari on ollut EU:n oikeusvaltiovälineistön näkyvimpiä kohteita. Komissio käynnisti jo vuonna 2012 Unkaria koskevia rikkomusmenettelyjä, jotka liittyivät muun muassa oikeuslaitoksen riippumattomuuteen. Vuonna 2018 Euroopan parlamentti puolestaan käynnisti Unkaria koskevan SEU 7 artiklan mukaisen menettelyn, jossa arvioidaan vakavan EU:n arvojen loukkauksen vaaraa. Myöhemmin oikeusvaltiokiista on kytkeytynyt myös EU-rahoitukseen: Unkarilta on jäädytetty oikeusvaltiopuutteiden vuoksi merkittäviä määriä koheesio- ja elpymisvaroja. Osa jäädytetyistä varoista vapautettiin joulukuussa 2023, mutta rahoitus on pysynyt keskeisenä osana EU:n ja Unkarin välistä oikeusvaltiokiistaa.
Vastauksena unionin oikeusvaltiokriisiin EU on kehittänyt omaa oikeusvaltiovälineistöään. Yksi sen näkyvimmistä osista on vuodesta 2020 lähtien julkaistu vuosittainen oikeusvaltiokertomus, jossa komissio arvioi jokaisen jäsenvaltion oikeusvaltiotilannetta. Kertomukset eivät ole sanktioita, vaan osa ennaltaehkäisevää seurantaa ja poliittista vuoropuhelua. Niiden merkitys on kuitenkin kasvanut, sillä ne kokoavat vuosittain vertailukelpoisen tilannekuvan oikeusvaltion tilasta. Tulevassa EU:n monivuotisessa rahoituskehyksessä oikeusvaltiokertomukset on myös tarkoitus kytkeä tiukemmin EU-rahoitukseen.
Kertomuksissa oikeusvaltiota tarkastellaan neljän kokonaisuuden kautta: oikeuslaitos, korruptiontorjunta, median vapaus ja moniarvoisuus sekä vallanjako ja instituutioiden keskinäinen valvonta. Vuodesta 2022 lähtien kertomuksissa on annettu jäsenmaille myös konkreettisia suosituksia. Kertomukset siis näyttävät, millaisia asioita komissio pitää oikeusvaltion kannalta olennaisina ja millaista muutosta se jäsenmailta odottaa.
Tarkastelin keväällä valmistuneessa valtio-opin pro gradu -tutkielmassani Muutosta odotellessa – Euroopan komission näkemykset Unkarin oikeusvaltiokehityksestä, miten Euroopan komissio arvioi Unkarin oikeusvaltiotilannetta vuosina 2020–2025, ja millaisena EU–Unkari-suhde rakentui näissä arvioissa. Aineistona toimivat oikeusvaltiokertomusten Unkaria koskevat luvut.
Missä tilassa Unkarin oikeusvaltio siis on? Komission kertomusten perusteella Unkarin oikeusvaltion ongelmat eivät rajoitu vain yhteen osa-alueeseen, vaan oikeusvaltion tilaa kuvataan useiden toisiaan vahvistavien puutteiden kokonaisuutena. Tutkielmani keskeinen havainto on, että komission arviointia leimaa koko tarkastelujakson ajan vahva jatkuvuus. Kokonaisarvio ei muutu olennaisesti, vaikka yksittäisiä myönteisiä uudistuksia tunnistetaankin. Esimerkiksi oikeuslaitoksen kohdalla komissio on huomioinut joitakin korjaavia toimia, mutta ne eivät ole muuttaneet kokonaiskuvaa, sillä samanaikaisesti samat huolet jatkuvat muilla osa-alueilla.
Oikeuslaitoksen osalta komissio on seurannut vuodesta toiseen riippumattomuuden takeita ja sitä, riittävätkö uudistukset rajoittamaan poliittista vaikutusvaltaa käytännössä. Korruptiontorjunnassa ongelma ei komission mukaan ole se, ettei korruptiotapauksia käsiteltäisi lainkaan. Unkarissa on korruptiorikostuomioita, mutta näyttö jää heikoksi juuri silloin, kun epäilyt ulottuvat poliittisen eliitin, ylimmän hallinnon tai vallan lähipiirin verkostoihin. Median kohdalla huolta herättävät valtion mainonnan ohjautuminen hallitusta tukeville medioille, julkisen palvelun median poliittinen ja taloudellinen riippuvuus sekä tiedotusvälineitä valvovan viranomaisen riippumattomuus. Myös vallanjaon osalta lopputulema on samansuuntainen. Poliittista valtaa rajoittavat vastavoimat näyttäytyvät heikkoina, kun poikkeusvaltuudet pitkittyvät, lainsäädäntö on nopeaa ja heikosti ennakoitavaa ja kansalaisyhteiskunnan toimintatila kaventuu. Tällöin vallankäyttöä ei valvota yhtä vahvasti kuin oikeusvaltiollisessa järjestelmässä pitäisi.
Kokonaiskuvan voi tiivistää siihen, että komission näkökulmasta Unkarin ongelma ei ole oikeusvaltiollisten instituutioiden täydellinen puuttuminen, vaan se, etteivät olemassa olevat instituutiot täytä tehtävää, joka niille oikeusvaltiollisessa järjestelmässä kuuluu. Maassa on tuomioistuimia, viranomaisia, valvontaelimiä ja lainsäädäntöprosesseja, mutta ratkaisevaa on, toimivatko ne riippumattomasti, ennakoitavasti ja vallankäyttöä aidosti rajoittavalla tavalla.
EU:n ja Unkarin välisestä suhteesta piirtyy oikeusvaltiokertomuksissa kaksijakoinen kuva. Komission kieli ei sulje Unkaria unionin ulkopuolelle, mutta rakentaa siitä yhteisön sisäisen poikkeaman. Unkaria arvioidaan jäsenvaltiona, joka kuuluu unioniin, mutta jonka kehitystä mitataan toistuvasti suhteessa yhteiseen oikeusvaltiolliseen normiin. Oikeusvaltiokertomukset eivät siten vain kuvaa Unkarin tilannetta, vaan myös tuottavat sitä koskevaa poliittista tulkintaa.
Tässä mielessä kevään vaalitulos muuttaa ennen kaikkea Unkariin kohdistuvia odotuksia. Komission oikeusvaltiokertomuksissa on vuosittain tunnistettu ongelmia, seurattu muutoksia ja annettu konkreettisia suosituksia. Muutosta on siis odotettu jo pitkään. Graduni otsikko Muutosta odotellessa viittaa juuri tähän asetelmaan: komission arvioissa Unkarin oikeusvaltiokehitystä leimaa toistuva odotus siitä, että ongelmiin puututaan, mutta kokonaiskuva säilyy vuodesta toiseen pitkälti samana.
Nyt lähtökohta on kuitenkin toinen, koska uusi hallitus on itse luvannut vahvistaa oikeusvaltiota ja korjata EU-suhteita. Tämä tuo toiveikkuutta, mutta komission kertomukset muistuttavat, ettei oikeusvaltion palauttaminen ole vain yhden vaalituloksen tai lakimuutoksen kysymys. Kyse on pitkästä institutionaalisesta korjausurakasta, jossa ratkaisevaa on, muuttuvatko vaalilupaukset käytännön toiminnaksi, eli alkavatko instituutiot toimia riippumattomasti, ennakoitavasti ja valtaa rajoittavalla tavalla.
Seuraava komission oikeusvaltiokertomus on määrä julkaista heinäkuussa. Suuria järjestelmätason muutoksia siinä tuskin vielä ehditään nähdä, mutta kiinnostavaa on, näkyykö kertomuksessa jo varovainen toiveikkuus vai korostuvatko ennen kaikkea uuden hallituksen edessä olevat odotukset ja korjauspaineet?
Inka Laaksonen